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以“量能分治”思路進一步健全糧食調控政策體系

來源: 中國糧油網   发布时间: 2018年10月31日
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  隨著收儲制度等改革的實施,我國糧食市場化程度進一步加深,糧食供求和價格波動更加頻繁,國際國

  內市場的雙向影響日益增強,對于改進糧食調控提出了更高的要求。新形勢下,可按照“量能分治,優

  化儲備,內外統籌,綜合平衡”的思路,進一步完善糧食調控政策體系,真正做到該放的徹底放開、該

  管的真正管起來,切實提高市場經濟和開放條件下的糧食調控能力。

  2014年以來糧食調控政策的局部調整

  糧食低需求彈性的經濟屬性和基本生活品的社會屬性,決定了政府必須實施宏觀調控,保障國內糧食市

  場的基本穩定。改革開放以後,我國糧食市場化程度不斷加深,政府的調控政策也逐步完善,在2004年

  以後逐步形成了以增産爲主要目標,以托市收儲爲主要政策工具,以預期管理、需求管理和儲備投放爲

  補充的糧食調控政策體系。2014年以來,國家又根據糧食供求關系出現的新變化、糧食産業出現的新問

  題,對前期實施的糧食調控政策進行逐步調整。

  (一)逐步取消對大豆和玉米的臨時收儲政策

  2014年國家啓動了東北地區大豆目標價格補貼政策試點。2016年按照“市場定價,價補分離,保障農民

  利益”的原則,在東北地區啓動玉米收儲制度改革,將玉米臨時收儲政策調整爲市場化收購加生産者補

  貼的新機制。2017年,取消大豆目標價格補貼政策,也實行市場化收購加生産者補貼機制。

  (二)下調稻谷、小麥最低收購價,增強價格彈性

  2017年國家下調稻谷最低收購價;2018年進一步下調稻谷最低收購價並對主産省份給予適當補貼,同時

  對小麥最低收購價也進行了下調。

  (三)以玉米爲重點實施糧食“去庫存”政策

  2016年以後,國家通過定向銷售、劃轉輪換一次性儲備等方式,加快糧食去庫存。

  (四)鼓勵糧食深加工行業發展

  國家陸續取消了過去對玉米深加工行業的限制,一些省份還對玉米深加工企業進行補貼,擴大市場需求

  。

  這些政策調整,開始將糧食定價權還給市場,價格信號對市場供求的調節作用重新得以發揮,越來越多

  的農民根據價格信號和市場需求調整種植品種。臨時收儲制度的取消,使得玉米價格回落到市場均衡水

  平,玉米及其替代品進口大幅下降,庫存也較快下降。整個糧食市場供求關系出現改善,“高産量,高

  進口,高庫存”的困境開始緩解,市場化改革取得較好的成效。

  現行糧食調控政策面臨的挑戰和問題

  總體來看,2014年以來的改革還只是局部性的探索,對中長期糧食調控政策體系缺乏整體設計,一些深

  層次的問題沒有解決,在實踐中又産生了一些新的問題。

  (一)不能適應“糧食産能安全”新思路的要求

  2013年後,國家根據糧食供求關系出現的新變化,提出了“谷物基本自給,口糧絕對安全”的糧食安全

  新目標,確立了“以我爲主、立足國內、確保産能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新方針,實施“

  藏糧于地,藏糧于技”的糧食安全新思路,保障糧食安全的重點從産量安全轉向産能安全。

  從産量安全到産能安全,雖只有一字之差,卻對糧食調控工作提出了更高的要求。第一,穩定和提升糧

  食産能是政府的首要目標。糧食産量多一點少一點是技術問題,糧食産能安全則是戰略問題。必須完善

  糧食産能保護的激勵機制,確保糧食産能安全。第二,在既定的産能目標下,糧食供求關系將主要由市

  場來決定,國內外糧食價差、國內糧食儲備政策、政府的農業支持政策將對農戶生産預期、市場收儲行

  爲産生重大影響,市場預期管理非常重要。但目前我國還沒有建立起糧食産能保護激勵機制,預期管理

  等産量調控手段缺乏,不能適應新形勢的需要。

  (二)對中長期調控政策體系缺乏整體設計

  目前的改革基本是問題導向,哪個品種、哪個環節出了問題就解決什麽問題,缺乏整體設計和長遠考慮

  。一是對當前糧食階段性供大于求考慮較多,對中長期糧食産需缺口考慮不夠,特別是爲了玉米去庫存

  ,在短期內大力發展燃料乙醇,但從長期看國內玉米産需缺口還將擴大,這一模式並不適合我國國情。

  二是對不同品種的政策改革缺乏系統考慮,一些地區出于結構調整的目的,使大豆生産者補貼標准高于

  玉米,並實施“米改豆試點補貼”,在取得短期成效的同時也産生新的結構失衡,不符合市場規律;取

  消大豆玉米等旱地作物的托市收儲政策而保留水稻的收儲政策,也導致一些地方盲目推動“旱改水”。

  (三)對國內外市場一體化的新格局考慮不夠

  技術進步使得不同糧食品種之間原來封閉的能量環被打開,大麥、高粱、木薯等農産品與玉米之間的替

  代效應日益增強。我國雖然對玉米實施進口關稅配額管理制度,但對這些替代品沒有貿易保護措施,只

  要有一定的價差,國內企業就會大量進口沒有配額管理的替代品以降低生産成本。這種情況今後將會成

  爲常態,這就要求糧食調控必須要有全球視野,注重國內生産和國外進口的協調。但我國尚沒有建立起

  真正的全球糧食市場監測分析體系,對國際市場缺乏有效影響手段,國內調控政策的設計對國際市場考

  慮不夠,調控效果往往受國際市場的沖擊而大大削弱。

  (四)實施糧食調控的基礎工作薄弱

  是否進行糧食調控、糧食調控的決策是否科學,要取決于對糧食市場形勢的正確判斷,這又是以獲得充

  分、准確的信息爲前提的。但我國糧食信息監測、分析、預警體系還很不健全,不同品種、不同環節的

  供求和價格信息分散在不同部門,沒有形成完整的信息鏈;國家糧食平衡表制度一直沒有建立起來,糧

  食生産、需求、庫存等信息不充分不透明;糧食市場監測預警機制不完善,不能爲國家調控提供前瞻性

  的決策支持。這些問題不僅影響市場預期,也往往影響到糧食調控政策效果。

  健全糧食調控政策體系的思路和建議

  新形勢下,要以提高市場經濟和開放條件下的糧食調控能力爲核心,統籌處理好産量調控、合理儲備、

  適度進口的關系,建立目標明確、邊界清晰、操作簡便的糧食調控政策體系。

  (一)總體思路

  總的思路是:量能分治,優化儲備,內外統籌,綜合平衡。即:對産量和産能按照不同的原則治理,産

  能主要由政府定,通過耕地保護、高標准基本農田建設,確保糧食産能安全;産量主要由市場定,可高

  可低、可增可減,政府實行宏觀指導性調控,保障糧食産量在合理區間波動。改革糧食儲備體系,建立

  以調節儲備爲主要工具的市場調節機制,通過對儲備糧的收購和投放來影響糧食供求。統籌國際國內兩

  個市場,合理掌控糧食進出口的數量和節奏,實現糧食生産、儲備、進出口數量合理均衡,總體上實現

  供需動態平衡。

  (二)政策框架

  新時期糧食調控政策框架包括供給側調控政策、流通領域調控政策、需求側調控政策三大部分。

  供給側調控政策包括産能穩定機制、産量調控機制和進口調控機制。重點是建立健全産量調控機制,可

  用的政策工具包括建立國家産量調控指導目標制度、編制和定期發布國家糧食供求平衡表、建立正常的

  輪作休耕制度等。同時,創設對口糧的産量調控政策工具。

  流通领域调控政策包括战略储备轮库和动用机制、调节储备收储和出库机制、监测预警机制和應急管理

  機制。重點是建立糧食調節儲備制度,將其作爲調控短期和局部性市場波動的核心政策工具。

  需求側調控政策包括加工行業管理機制和出口調控機制。重點是建立中性的需求管理政策,減少行政性

  管制。

  (三)政策建議

  一是健全産能保護政策和激勵制度。在我國糧食需求峰值到來之前,要長期保持糧食産能穩定並有序提

  升,因此糧食産能安全戰略要長期堅持。一方面,要落實藏糧于地政策,嚴格保護耕地,建設糧食生産

  功能區,開展高標准農田建設和耕地質量提升行動,保證耕地面積不減少,質量有提高。另一方面,要

  落實好藏糧于技政策,持續推進農業技術進步,特別是種業創新,不斷提升糧食生産效率。同時,必須

  建立産能保護激勵制度。可以通過逐步整合生産者補貼政策,制定與糧食産能保護挂鈎的補貼制度,以

  調動各類農業生産主體保護糧食産能。第一步,可合並大豆生産者補貼和玉米生産者補貼,統一爲旱地

  生産補貼。第二步,結合稻谷、小麥最低收購價制度改革,建立口糧生産補貼制度,並實現標准統一。

  第三步,將旱地生産補貼與口糧生産補貼再合並,統一爲糧食産能補貼,並拓展到所有糧食品種,這樣

  既能避免分品種施策的弊端,也有利于生産者實施輪作。糧食産能補貼與糧食産能保護行爲挂鈎,只在

  “兩區”內實施,生産者耕地只要是用于糧食生産、輪作、暫時性休耕的都可以享受補貼,非糧化的耕

  地則不能享受。補貼對象爲“兩區”糧食實際生産者,兼具穩定産能和保障收入的功能。由于目前的生

  産者補貼實際上已成爲普惠制收入補貼,也爲這一政策改革奠定了基礎。

  二是建立健全國家糧食産量調控機制。主要通過預期管理,對糧食生産進行指導性調控。可考慮建立國

  家糧食産量調控指導目標制度,綜合考慮國內庫存、國內生産條件、國際市場情況,分析提出年度和中

  期(未來3年)國家年度産量調控目標(區間值),引導市場預期,變純粹被動應急爲相對主動調控。同

  時,由國家糧食主管部門牽頭,滾動編制年度和季度國家糧食平衡表,及時公布國內糧食生産、庫存、

  進出口、需求等數據,穩定市場預期。完善耕地輪作休耕制度,將其作爲調控國家糧食生産的重要政策

  工具,通過年度輪作休耕面積的變化來影響糧食産能利用率,使糧食産量在合理區間波動。産量調控政

  策具有相機抉擇性質,需要根據具體情況決定如何實施,如在國家糧食供求關系較爲寬松、國際糧食價

  格較低時,可增加輪作休耕耕地面積,反之則減少。

  三是創設新的口糧産量調控政策工具。按照“價補分離”的原則對稻谷小麥托市收政策進行根本性改革

  ,實施“生産者補貼+成本價托市收購”制度。一方面,按照“價補分離”思路,取消最低收購價制度,

  對“兩區”內農民種植水稻和小麥發放生産者補貼(未來過渡到糧食産能補貼),以保證農民的基本收

  益,也能穩定産能。另一方面,鑒于口糧的重要性,建立“按成本價臨時性托市收購”制度,作爲政府

  調控口糧産量的底線手段。在口糧産量可能出現較大滑坡時,啓動臨時性托市收購政策,産量回升時取

  消。

  四是改革糧食儲備管理機制。在糧食購銷高度分散化、市場化的背景下,糧食儲備將是政府調控市場的

  主要方式。爲解決政府儲備的穩定性和市場調控的隨機性之間的矛盾,可考慮將現行的政府儲備劃分爲

  戰略儲備和調節儲備。戰略儲備由目前的中央儲備構成,規模、功能、管理體制不變。調節儲備可在目

  前地方儲備(包括應急儲備)的基礎上建立,是政府應對局部性、短時間市場波動的主要政策工具。對

  調節儲備可建立“中央統籌,地方管理,區域聯動”的運行機制,中央對儲備規模、標准、收儲和動用

  程序、經費獎補方式等作出統一規定,具體收儲和動用由地方政府負責。利用國家糧食競價銷售平台,

  建立相鄰地區之間的調控聯動機制。具體可先行試點,取得經驗後再推開。對調節儲備規模,應結合糧

  食生産、貿易等情況實行動態管理,並和戰略儲備、企業商業儲備規模保持合理比例。在常規年份,總

  體儲備規模(戰略儲備、調節儲備和商業儲備)可設定爲一個生産周期(半年左右)的全國年消費量。

  五是完善進出口調控政策。對于國內産需缺口較大的農産品,要建立穩定進口的調節機制,包括定期發

  布國內生産、進口、庫存、消費等信息,有效引導國際市場預期;按照“透明和可預測”的原則,進一

  步完善進口關稅配額管理制度。也要健全産業損害預警系統、快速反應機制和貿易救濟機制,能有效應

  對貿易摩擦。同時,加快建設全面、連續、及時的全球糧食市場信息監測與預警體系,跟蹤分析和評估

  主要國家農業政策、主要貨幣彙率走勢、氣候變化、國際遊資動向等對國際糧食價格的影響,分析全球

  主要糧食品種價格走勢,爲國家糧食調控提供決策支撐。

  六是實施中性的需求管理政策。逐步清理取消對糧食深加工行業的各項補貼、市場准入限制等政策,主

  要運用環境監管、安全監管等社會性管制措施進行管理,控制高能耗、高汙染、不安全的糧食深加工行

  業發展。對于工業酒精、燃料乙醇等非食物生産行業,不鼓勵,不限制,但必須讓環境成本和安全成本

  內化(即價格充分反映了環境、安全等綜合成本),由市場決定行業發展。

  (來源:中国经济时报)

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